[미디어파인=박병규 변호사의 법(法)이야기] 사업 시행자는 공익사업을 위해 일정 토지가 필요하다고 판단할 경우 토지수용 및 토지보상 절차를 통해 토지를 수용할 수 있습니다. 하지만 수용된 토지가 당초 목적사업인 공익사업에 사용되지 않으면 원래 토지소유자는 국가 등을 상대로 해당 토지의 소유권을 돌려달라는 환매권을 행사할 수 있습니다. 그런데 해당 토지가 최초 수용 목적 사업에 사용되지는 않지만 다른 공익사업에 사용될 경우 환매가 되더라도 다시 다른 공익사업의 사업시행자가 수용할 수 있으므로 번거로운 절차가 반복될 우려가 있습니다.
이 때문에 토지보상법에서는 국가, 지자체 또는 일정한 공공기관이 사업인정을 받아 해당 공익사업이 토지보상법이 정하는 다른 공익사업으로 변경된 경우 환매권 행사를 제한하고 있습니다. 이와 관련하여 변경된 공익사업의 사업시행자가 민간사업자일 때에도 환매권이 제한되는 공익사업의 변환에 해당하는지와 관련한 대법원 판결이 있어 이를 소개하고자 합니다.
LH공사는 택지개발사업을 위해 X소유의 토지를 수용했습니다. 수용된 토지 중 일부는 당초 예정된 목적대로 택지개발사업에 사용됐으나 일부 토지는 사회기반시설에 대한 민간투자법에 따라 시행된 용인-서울 고속도로 건설사업의 부지에 포함돼 대한민국에 무상 귀속되었습니다. 그러나 X는 고속도로 건설사업 부지에 포함된 토지는 당초 사업목적과 다른 목적에 사용됐으므로 환매권을 행사할 수 있고, 이러한 환매권은 제3취득자인 대한민국에도 대항할 수 있다고 주장하며 환매권 행사를 원인으로 한 소유권이전등기청구 소송을 제기했습니다.
원심은 ‘토지보상법 제91조 제6항에서 정한 공익사업의 변환에 해당하려면 기존 사업시행자와 변경된 새로운 사업시행자 모두 토지보상법 제91조 제6항에서 정한 국가, 지자체 또는 대통령령으로 정한 일정한 공공기관에 한정되어야 하는데, 이 사건의 경우 새로운 사업시행자는 민간사업자이기 때문에 공익사업의 변환에 해당하지 않는다’고 판단하여, X의 승소판결을 하였습니다.
대법원은 원심과 다르게 판단하였습니다. 대법원은 “공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라고 한다) 제91조 제6항 전문은 ‘국가ㆍ지방자치단체 또는 일정한 공공기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 후 해당 공익사업이 제4조 제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우 제1항 및 제2항에 따른 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산한다’고 규정하고 있다.
이는 당초의 공익사업이 공익성의 정도가 높은 다른 공익사업으로 변경되고 그 다른 공익사업을 위하여 토지를 계속 이용할 필요가 있을 경우에는, 환매권의 행사를 인정한 다음 다시 협의취득이나 수용 등의 방법으로 그 토지를 취득하는 번거로운 절차를 되풀이하지 않게 하기 위하여 이른바 ‘공익사업의 변환’을 인정함으로써 환매권의 행사를 제한하려는 것이다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927 판결 참조)”라고 판시하였습니다.
이어 “토지보상법 제91조 제6항 전문 중 ‘해당 공익사업이 제4조 제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우’ 부분에는 별도의 사업주체에 관한 규정이 없음에도 그 앞부분의 사업시행 주체에 관한 규정이 뒷부분에도 그대로 적용된다고 해석하는 것은 문리해석에 부합하지 않는다”고 판단하였습니다.
대법원은 “위와 같은 토지보상법 제91조 제6항의 입법 취지와 문언, 1981. 12. 31. 구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 토지보상법 부칙 제2조에 의하여 폐지)의 개정을 통해 처음 마련된 공익사업 변환 제도는 기존에 공익사업을 위해 수용된 토지를 그 후의 사정변경으로 다른 공익사업을 위해 전용할 필요가 있는 경우에는 환매권을 제한함으로써 무용한 수용절차의 반복을 피하자는 데 주안점을 두었을 뿐 변경된 공익사업의 사업주체에 관하여는 큰 의미를 두지 않았던 점, 민간기업이 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 시행하는 도로, 철도, 항만, 공항 등의 건설사업의 경우 공익성이 매우 높은 사업임에도 사업시행자가 민간기업이라는 이유만으로 공익사업의 변환을 인정하지 않는다면 공익사업 변환 제도를 마련한 취지가 무색해지는 점, 공익사업의 변환이 일단 국가ㆍ지방자치단체 또는 일정한 공공기관이 협의취득 또는 수용한 토지를 대상으로 하고, 변경된 공익사업이 공익성이 높은 토지보상법 제4조 제1~5호에 규정된 사업인 경우에 한하여 허용되므로 공익사업 변환 제도의 남용을 막을 수 있는 점을 종합해 보면,
변경된 공익사업이 토지보상법 제4조 제1~5호에 정한 공익사업에 해당하면 공익사업의 변환이 인정되는 것이지, 변경된 공익사업의 시행자가 국가ㆍ지방자치단체 또는 일정한 공공기관일 필요까지는 없다고 할 것이다.
따라서 이 사건 고속도로 건설사업이 공익사업법 제4조 제3호에 정한 공익사업에 해당함이 명확한 이상 이 사건의 경수고속도로 주식회사도 공익사업의 변환이 인정되는 사업시행자에 해당한다“라고 판시하였습니다.
대법원은 이 사건에서 공익사업의 변환 제도에 대하여 이 전의 공익사업을 위해 토지수용 절차를 가졌다가 이 후 상황의 변동으로 인해 다른 공익사업으로 전용할 때 환매권을 제한하는 것은 사실이지만 민간 기업이 관련 법률에 따라서 허가 및 인가를 받은 도로 및 철도의 건설 사업을 시행한 것은 공익성이 높은 사업이기 때문에 민간 사업자자라는 이유로 공익사업의 변환을 인정하지 않는 것은 바람직하지 않다고 판단을 한 것입니다. 즉 토지보상소송과 관련하여 환매권 제한을 보다 유동적으로 해석하여 환매권 제한의 폭을 넓혔다할 것입니다.
위 판결은 공익사업의 변환에 해당하기 위해서 새로운 사업시행자가 토지보상법 제91조 제6항에서 정한 국가, 지자체, 일정한 공공기관에 한정될 필요가 없다는 점을 명시적으로 판단했다는 점에서 그 의의가 있다고 하겠습니다.
[박병규 변호사]
서울대학교 졸업
제47회 사법시험 합격, 제37기 사법연수원 수료
굿옥션 고문변호사
현대해상화재보험 고문변호사
대한자산관리실무학회 부회장
대한행정사협회 고문변호사
서울법률학원 대표
현) 법무법인 이로(박병규&Partners) 대표변호사, 변리사, 세무사
저서 : 채권실무총론(상, 하)