보전산지에 축사 부지 설치시, 현황도로만으로는 부족 [박병규 변호사 칼럼]

박병규 이로 대표변호사l승인2019.07.12l수정2019.07.12 13:25

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[미디어파인 칼럼=박병규 변호사의 법(法)이야기] 최근 서울고등법원은 보전산지에서 축산시설을 설치하는 경우에 도로이용허가의 필요성에 관련한 판결을 하였습니다.

김씨는 2017년 6월 본인이 소유하는 보전산지인 포천시 임야 6545제곱미터(약 2000평) 중 1452제곱미터를 축사 부지로 조성하기 위하여 포천시에 개발행위허가신청을 하였습니다.

김씨는 개발행위허가신청을 하면서 지적도상 도로로 표기되어 있지 않지만 주민이 오랜기간 통행로로 이용하고 있는 사실상의 현황도로를 진입로로 기재하여 신청하였습니다.

이번 판결의 의미를 이해하기 위하여는 보전산지의 의미와 그 개발행위제한에 관하여 간략하게 알아둘 필요가 있습니다.

보전산지란 산림자원의 조성, 재해방지, 자연생태계 보전 및 자연경관보전 등의 공익 기능을 위하여 산림청장이 [산지관리법]에 따라 지정/고시한 산지를 의미합니다.

이러한 이유로 산지보전 및 합리적 이용을 위하여, 보전산지는 개발행위가 제한됩니다. 그러나 보전산지라고 개발이 전혀 불가능한건 아닙니다. 보전산지는 크게 임업용산지와 공익용산지로 구분할 수가 있습니다.

보전산지에 농지나 풀을 기르는 땅을 설치할 경우에는 기존에 통행로로 이용되고 있던 사실상의 도로 ,즉, 현황도로만으로도 개발행위를 할 수 있습니다.

여기서 현황도로라 함은, 지적도에 도로로 표시되어 있지 않으나 수십 년 동안 도로로 이용되어 온 ‘사실상의 도로’를 의미합니다.

반면에 농지나 초지가 아닌 축사를 조성하기 위하여는 현황도로가 아닌 기존도로를 이용하여 개발행위허가 신청을 하여야 합니다.

김씨는 초지법에 따라서 자신이 개발행위허가를 신청한 축사부지는 초지에 해당한다고 주장하였습니다. 따라서, 위 개발행위허가신청시에 도로이용에 관한 허가를 따로 받지 아니하고, 현황도로만으로도 개발행위를 할 수 있다고 본 것입니다.

이러한 김씨의 개발행위허가신청에 관하여 포천시장은 개발행위허가를 불허하였습니다. 이에 대하여 김씨는 포천시장을 상대로 개발행위 불허가처분 취소소송을 제기하였으며, 제1심 재판부는 김씨의 손을 들어주었습니다. 그러나, 항소심은 1심의 판단을 잘못이라고 보아, 1심재판의 결과를 뒤집고, 원고패소 판결을 하였습니다.

항소심은 아래와 같이 판단하였습니다. 초지의 관리,이용에 관한 사항을 규정하는  초지법과 산지관리법 모두 ‘목초재배지 및 사료작물재배지의 부대시설로서의 축사가 있는 부지’와 ‘주된 시설로 축사가 있는 부지’를 달리 취급하고 있으므로, 후자는 전자가 아닌 것이 분명하다. 또한 산지관리법 시행령에서 대체산림자원조성비 감면대상 등을 정하면서 ‘축산시설’과 ‘초지법에 따라 조성된 초지’를 구분하고 있다.

항소심 재판부 판단의 밑바탕에서 다음과 같은 생각이 깔려있다고 보입니다. 보전산지를 규정하고 있는 취지는 산지를 합리적으로 보전하며 무분별한 산지전용으로부터 자연경관을 보호하고, 궁극적으로는 국민건강을 증진함에 있습니다. 따라서 개발행위제한에 관한 예외규정은 엄격하게 해석하는 것이 법의 입법목적에 부합하는 것입니다.

법률의 해석이란 추상적으로 규정되어 있는 법규정을 구체적인 현실사건에 적용하기 위한 법집행을 의미하는 것입니다. 항소심 재판부가 여기서 보여준 해석방법은 목적론적 해석방법입니다. 어떠한 사실관계를 명확하게 규율하는 법조항이 존재하지 아니한 경우에, 법률의 객관적 목적과 법정책적 판단을 고려하는 것을 목적론적 해석이라고 합니다. 또한 법률은 일정한 법적 연관관계속에서 논리흐름에 따라 규율되어 있음을 전제로 하여 법률의 체계속에서 조문의 참된 의미를 이끌어내는 해석방법을 체계적해석이라고 합니다.

항소심재판부는 목초재배지 및 사료작물재배지의 부대시설로서의 축사가 있는 부지와 주된 시설로 축사가 있는 부지를 구분하고 있고, 축산시설과 초지법에 따라 조성된 초지를 구분하고 있다는 법의 규정체계를 고려한 것입니다. 따라서 축사부지는 초지에 해당하지 아니하여 단순히 현황도로만으로 개발행위허가신청을 할 수는 없다고 본 것입니다.

법률은 현실생활을 규율하기 위한 목적으로 제정되지만, 현실세상의 현상을 모두 담아내기는 법기술상 불가능합니다. 따라서 현실사회에서는 규율영역이 불분명한 사건이 항상 발생하게 되고, 이때 필요한 것이 법률의 해석입니다. 그러나 법률의 해석은 매우 정교하고 전문적인 판단과정을 거쳐야만 가능한 것입니다.

김씨의 경우처럼 자의적으로 법률을 해석하게 되면 되돌이킬 수 없는 결과를 초래하게 되므로, 법률적인 분쟁이 발생하는 경우에는 주변의 법률 전문가의 조언을 반드시 참고하셔야 합니다.

▲ 박병규 이로(박병규&Partners) 대표변호사

[박병규 변호사]
서울대학교 졸업
제47회 사법시험 합격, 제37기 사법연수원 수료
굿옥션 고문변호사
현대해상화재보험 고문변호사
대한자산관리실무학회 부회장
대한행정사협회 고문변호사
서울법률학원 대표
현) 법무법인 이로(박병규&Partners) 대표변호사, 변리사, 세무사
    미디어파인 칼럼니스트

박병규 이로 대표변호사  .
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